En retard sur ses objectifs de production d'énergie renouvelable, le Luxembourg a passé fin 2017 des accords avec des pays en avance, la Lituanie et l'Estonie, pour leur acheter des parts d'énergie verte. Une pure opération comptable : des statistiques contre des millions d'euros. Tricherie ou bénéfice pour la transition énergétique de l'Union européenne ?
Sur l’autoroute A3, à mi-chemin entre la capitale Luxembourg et la frontière avec la France, dans le pays des banques et des sièges sociaux, se dresse la plus grande station-service du monde. Starbucks et McDonald’s tiennent des boutiques dans cette aire de Berchem, juste à côté d’immenses parkings où sont garés un nombre impressionnant de camions et voitures. Ils viennent faire le plein d’essence. En cause, le « tourisme à la pompe », une politique de dumpingsur les prix de l’essence instaurée par le gouvernement Juncker. Elle attire du trafic sur les autoroutes luxembourgeoises et permet au Grand-Duché d’engranger au passage quelques rentrées fiscales. En conséquence, 60 à 65 % de l’énergie dépensée sur le sol luxembourgeois vient des transports : c’est trois fois plus que la moyenne des autres pays européens. Ce qui provoque une pollution monstre. Et le pays, comme 5 autres, a été épinglé par l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) pour avoir dépassé en 2015 le seuil d’émissions d’oxyde d’azote (NOx).
Le petit pays est surtout très en retard par rapport à l’objectif du paquet climat-énergie européen de 2008, qui fixait à 20 % la part d’énergies renouvelables dans mix énergétique en Union européenne pour 2020. En fonction de sa structure énergétique et de son PIB, chaque État-membre s’est vu attribuer un objectif de parts d’énergies renouvelables à atteindre dans sa consommation nationale d’ici 2020. Pour le Luxembourg, le seuil a été fixé à 11 %. En partant de seulement 5 % en 2015, impossible a priori d’atteindre l’objectif. D’autant qu’il n’est pas dans l’agenda du gouvernement luxembourgeois de revenir sur le « tourisme à la pompe ».Conséquence logique : le Luxembourg devrait donc en théorie être soumis à des pénalités financières.
Deux accords financiers signés par le Luxembourg
En théorie seulement. Car la directive européenne 2009/28/CE sur les énergies renouvelables de 2009 prévoit un mécanisme bien particulier : la possibilité pour les États européens de s’échanger des parts d’énergies renouvelables. En clair, les États-membres ayant dépassé leurs objectifs peuvent vendre l’excédent statistique à ceux accusant un retard. Une opération comptable, qui ne prévoit aucun transfert réel d’énergie « verte ». En octobre 2017, le Luxembourg a été le premier pays à utiliser le dispositif. Le Grand-Duché s’était depuis longtemps déclaré intéressé par un tel mécanisme de « flexibilité ». Deux accords ont finalement abouti avec la Lituanie et l’Estonie, des États-membres qui ont déjà dépassé leurs objectifs pour 2020. « Ils ont été approuvés par le Parlement le 28 février 2018 », précise Paul Zenners, conseiller au ministère de l’Économie du Luxembourg. Le premier accord a été signé à Vilnius avec la Lituanie le 26 octobre 2017, en présence de la présidente Dalia Grybauskait?. Le traité avec l’Estonie a été signé début novembre. « Là, il a fallu négocier, raconte le député européen écologiste Claude Turmes. Au début, ils voulaient utiliser des copeaux de bois pour une usine de schiste. On ne voulait pas. Ils ont accepté que notre argent serve à financer des éoliennes à la place. » Grâce à ces accords financiers, le Luxembourg a obtenu la reconnaissance de deux points d’énergies renouvelables supplémentaires. Sans qu’aucun transfert physique d’énergie ne soit fait.
« C’est illusoire, un jeu de dupes, critique Marie Toussaint, responsable à Europe Écologie-Les Verts (EELV) et présidente de l’association Notre affaire à tous. L’Union européenne pourra dire : tous les États-membres ont respecté leurs objectifs. Mais nous ne sommes pas dans du réel ! » Pour ces opérations comptables, le Luxembourg a déboursé, pour chaque accord, 10 millions d’euros. « La directive ne fixe pas les prix, tout repose sur le gré à gré : les États sont libres de fixer le prix entre eux. Ce n’est pas un marché régulé d’achat et de vente », indique Matthieu Wemaëre, ancien juriste à la Direction générale de l’environnement de la Commission européenne. Ces accords bilatéraux, certes permis par l’Union européenne, peuvent donc se passer de toute validation par les instances européennes. Les États ont pour seule obligation de notifier le transfert statistique à la Commission européenne.
Un moindre mal ?
À l’origine, un bras de fer dans les arcanes européens. « J’étais le rapporteur de la directive en 2008 », témoigne Claude Turmes, alors élu à Strasbourg. Pour lui, c’est un « moindre mal ». Il a même consacré à ce dispositif un chapitre de son livre Transition énergétique : une chance pour l’Europe (Les petits matins, 2017). À l’époque, les lobbies des grands groupes à Bruxelles avaient réussi à imposer leur vue à la Commission. Dans le projet de directive européenne du 23 janvier 2008, il y avait un système de certificats verts harmonisé appelé « garanties d’origine négociables ». Les grands groupes auraient pu vendre via ces certificats des stocks d’énergies renouvelables au pays le plus offrant, quelle que soit l’implantation des éoliennes, des panneaux solaires et des centrales biomasse.
Un « néolibéralisme inacceptable » pour Claude Turmes. Il organise des réunions informelles, dans le dos de la Commission, avec les gouvernements allemand et espagnol, alors en pointe sur le renouvelable. S’y joignent le Royaume-Uni et la Pologne, mais surtout la France qui occupe la présidence de l’Union européenne fin 2008. Jean-Louis Borloo, qui avoue avoir un peu oublié les détails, loue encore, neuf ans plus tard, la « clairvoyance exceptionnelle » de l’élu écolo. « Les États ne voulaient pas perdre leur souveraineté énergétique », résume Claude Turmes. Il finit par avoir gain de cause grâce à l’aide de Jean-Louis Borloo au Conseil de l’Union européenne et par son activisme au Parlement.
Mais le député européen luxembourgeois donne une autre justification au dispositif : « Si on ne fait pas de transferts statistiques, on est obligés d’utiliser des biocarburants. Je préfère qu’on finance des projets plus utiles pour l’environnement. »Car une étude commandée par la Commission et publiée en 2015 le montrait : les biocarburants présentent un bilan deux fois pire que le diesel. De quoi relativiser le côté écologique de cette source d’énergie naturelle.
Du côté des associations écologistes, ces accords financiers ne passent pas. « Ce type d’accords permet de réaliser les objectifs sans s’attaquer aux causes du retard, critique Martina Holbach de Greenpeace Luxembourg. Les gouvernements successifs ont encouragé les énergies fossiles, avec une négligence pour la production d’énergies renouvelables. Il n’y a aucune politique volontariste en termes d’énergie verte. »Rien n’indique en effet que le Luxembourg compte abandonner le fructueux « tourisme à la pompe », ni revoir sa structure énergétique. « C’est plus simple, meilleur marché que d’investir massivement dans l’énergie verte. Mais il faut se demander si une telle logique tient la route sur le long terme ! » Pour la responsable écologiste Marie Toussaint, la question est de savoir si, avant de recourir à ce genre de mécanisme, les États ont bel et bien été au bout de leurs moyens. « Est-ce que ce transfert sert lorsque les gouvernements ont vraiment tout mis en œuvre et ne peuvent pas faire davantage ? Ou, au contraire, est-ce qu’il ne les dissuade pas plutôt d’investir dans les énergies renouvelables ? »
D’autres pays concernés ?
Le Luxembourg pourrait n’être que le premier pays d’une longue série d’acheteurs. Malte serait le prochain candidat. Dans son rapport national de 2015 sur les objectifs d’énergies renouvelables, on peut lire que « les sources d’énergie renouvelable de Malte étant variées, chacune ne produit qu’une faible portion du mix énergétique [...]. Dans ces circonstances, des transferts statistiques pourraient être envisagés. » Pour l’heure, pas de précisions sur la quantité de parts d’énergie qu’il lui sera nécessaire d’acheter d’ici 2020. Mais « plus on se rapproche de l’échéance, plus on a de chances de voir des accords de ce type être annoncés », souligne Matthieu Wemaëre.
La France, dans son « Plan d’action national en faveur des énergies renouvelables », établi en 2009 par le ministère de l’Écologie, ne prévoit pas d’utiliser le même mécanisme que le Grand-Duché. Mais elle y réaffirmait « son engagement en faveur du Plan solaire méditerranéen [PSM]. La France pourrait ainsi être amenée d’ici 2020 à utiliser le mécanisme de “projets conjoints” avec plusieurs pays du pourtour méditerranéen ». La directive européenne RED (1) de 2009 donne un cadre institutionnel à des échanges euro-méditerranéens, permis par le Plan solaire méditerranéen lancé en 2008. Des projets d’investissement communs, mais aussi des transferts statistiques y sont prévus. Le PSM inclut les pays de l’Union pour la Méditerranée, du Maghreb aux pays européens. La France, en retard (15,7 % d’énergies renouvelables produites sur un objectif de 18 % en 2016), pourrait recourir à ces mécanismes dits de coopération. Contacté sur le sujet, le ministère de la Transition écologique n’a pas fait suite à nos sollicitations.
Les échanges de quotas amèneront-ils une Europe à deux vitesses ? « La Lituanie n’est pas un pays très riche et il échange ses parts d’énergie avec un pays qui l’est… On s’attendrait à ce que ce soit l’inverse ! », souligne Marie Toussaint. Le risque est que l’écart se creuse entre les pays les plus volontaires dans leur production d’énergie verte – Suède, Finlande, Estonie, Croatie... – et les autres – France, Irlande, Pays-Bas, Malte... « On aimerait mieux financer des éoliennes en Lorraine qu’en Estonie, mais la France est trop en retard », explique ainsi Claude Turmes. Or, la logique d’achat de quotas a ses limites. « Il peut toujours y avoir des passagers clandestins mais, à un moment, on atteindra le plafond du stock d’énergies renouvelables. Il va falloir s’y mettre », exhorte la responsable EELV.
Malgré les transferts statistiques, le Luxembourg pourrait payer
Reste la possibilité, pour les citoyens, de demander des comptes à leur gouvernement. « Nous sommes de plus en plus nombreux à saisir des juridictions, assure Marie Toussaint. Dans le cas du Luxembourg, c’est à ses citoyens de décider de poursuivre leur gouvernement s’ils estiment qu’il n’a pas fait les efforts nécessaires. Mais il me semble clair que le Grand-Duché n’a pas œuvré pour le désinvestissement dans les énergies fossiles, pour la mise en place d’une taxe carbone et n’est pas un leader des énergies renouvelables dans l’Union. » Concrètement, une pétition citoyenne – qui doit être signée par au moins un million de citoyens provenant d’un quart des pays-membres – pourrait être adressée au Parlement européen. Lequel a le pouvoir discrétionnaire de poursuivre la plainte ou non.
Mais, selon Matthieu Wemaëre, la Commission européenne ne pénalisera « sans doute pas »un État-membre d’ici 2020. « La directive de 2009 est intervenue en amont du sommet de Copenhague, qui a échoué. Politiquement, la phase 2010-2020 est donc une phase de transition,explique l’avocat. Ce qui compte, ce sont les objectifs 2030. »Ils ont été fixés en 2014 par la Commission européenne dirigée par l’ex-premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker.
Et pour ces objectifs 2030 (27 % d’énergies renouvelables pour chaque pays européen), les pays seront-ils plus vertueux ? « Le Luxembourg aura encore besoin d’échanger des quotas dans le futur, estime Martina Holbach, tant qu’il ne sortira pas de sa dépendance aux énergies fossiles. » À la cérémonie de signature entre la Lituanie et le Luxembourg, le directeur général de l’énergie au sein de la Commission, Dominique Ristori, a qualifié l’accord d’« innovant ». Et n’a pas manqué d’appeler les autres États-membres à suivre cet exemple pour leurs objectifs 2030.
(1) RED pour Renewable Energy Directive.
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