Dans le vocabulaire de l’aménagement du territoire, de nombreux mots ont une connotation positive. Ils cachent pourtant une réalité plus complexe, voire peu reluisante. Désenclavement, utilité publique, compétitivité territoriale, compensation : ces expressions sont utilisées pour légitimer les grands travaux et minimiser leur impact. D’autres visent à décrédibiliser leurs opposants.
Construction de l’autoroute A69 entre Castres et Toulouse ou de l’A45 entre Lyon et Saint-Étienne : alors que la France compte déjà un réseau de plus d’un million de kilomètres de routes, il faudrait continuer à bitumer pour « désenclaver » les territoires. Un concept martelé par les aménageurs et les décideurs qui prend racine dans la loi Pasqua de 1995, article 17 : « En 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de 50 kilomètres ou de 45 minutes d’automobile soit d’une autoroute ou d’une route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national, soit d’une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse. »
L’accessibilité en voiture, en train à grande vitesse ou en avion devient une nécessité, un droit qui prime sur tous les autres. Dans cette logique, les habitants du Tarn Sud sont considérés comme des « enclavés » auxquels les « missionnaires désenclaveurs » doivent « ouvrir les portes d’une vie globalisée et métropolisée », écrivent Geneviève Azam et le collectif La Voie est libre dans Il était une fois l’A691.
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L’utilisation de la notion de « désenclavement » consacre l’hégémonie de la voiture et de la mobilité la plus rapide possible. Contre l’avis des scientifiques, la construction de l’A69 est ainsi justifiée par un gain de temps pourtant faible, entre 15 et 25 minutes, pour les automobilistes allant de l’A68 à l’entrée de la rocade de Castres. « C’est bien l’infrastructure qui doit s’adapter au trafic, toujours plus lourd et rapide, et pas le contraire (…). Par ricochet, tout doit s’adapter aux infrastructures : les villes, les campagnes, les reliefs, les sols, les fondations, etc. Et pourtant, aucune adaptation ne suffit. Dans un cycle de rattrapage qui semble sans fin, chacune entraîne une hausse de trafic qui entraîne une nouvelle adaptation », écrit Nelo Magalhães dans son livre Accumuler du béton, tracer des routes (La fabrique, 2024). Désenclaver, mais jusqu’où ?
Pour faire accepter la construction d’une infrastructure, les aménageurs mettent toujours en avant son bénéfice pour le plus grand nombre ou, selon le jargon réglementaire, son « utilité publique ». En France, comme dans la plupart des pays industrialisés, l’outil convoqué pour prouver qu’un aménagement est au service du bien commun est l’enquête publique. Sur le papier, cette enquête est censée permettre à tout citoyen de prendre connaissance et de donner son avis sur « un projet susceptible d’avoir des conséquences sur la propriété privée, la population et son environnement2 ».
Dans les faits, elle ne prend (presque) jamais en compte les objections des citoyens. Si toutes les prises de position sont enregistrées et discutées par le commissaire-enquêteur, les projets sont validés dans la grande majorité des cas. Pour les mégabassines de Sainte-Soline par exemple, l’enquête publique menée en 2017 a donné lieu à un avis favorable, malgré une majorité d’avis défavorables exprimés au cours de l’enquête3. Pour l’historien Frédéric Graber, cet outil reprend les codes du débat pour mieux neutraliser les oppositions. Un héritage de l’Ancien Régime, qui mettait en scène des simulacres de délibération pour faire accepter des projets d’aménagement pénalisant une partie de la population.
Cette histoire, Frédéric Graber la retrace dans son livre Inutilité publique4, en montrant que ce concept d’utilité publique prend plus en compte le développement économique que les conséquences sociales et environnementales. Si la participation des citoyens a théoriquement été renforcée à partir des années 1970, ces enquêtes restent encore aujourd’hui, selon Frédéric Graber, une « mise en scène du consentement », loin de la gouvernance partagée vendue par les institutions.
Ce débat sur l’utilité publique masque surtout des conceptions différentes de l’intérêt général. Les auteurs du livre collectif Résister aux grands projets inutiles et imposés5 montrent que chez les aménageurs, perdure la pensée qu’il existerait une seule décision possible, la « bonne décision ». Basée sur une analyse coût-bénéfice (ACB), cette décision optimale serait atteinte grâce à une évaluation objective des coûts et des bénéfices du projet.
Mais peut-on vraiment quantifier l’intérêt général, se demandent les auteurs ? Les calculs de l’ACB n’intègrent pas, en effet, les visions du monde radicalement opposées qui structurent les conflits autour des projets d’aménagement. « Les opposants soutiennent ainsi souvent, modèle contre modèle, l’idée d’un développement endogène des territoires, équilibré et organisé autour d’un système productif relocalisé. »
Préservation de l’économie locale plutôt qu’accroissement des échanges mondialisés ; renforcement des transports de proximité plutôt que développement de lignes à grande vitesse : la notion d’intérêt général défendue par les opposants rejette un développement économique sans limites et préfère approfondir le tissu social existant. « L’utilité publique » est-elle vraiment là où la placent décideurs et aménageurs ?
Autre argument béton pour légitimer les grands projets : la « compétitivité territoriale ». Les entreprises d’aménagement, tout comme l’État ou les collectivités, mettent en avant la nécessité de rendre chaque territoire plus « attractif », c’est-à-dire capable d’attirer talents et investisseurs dans le but d’innover et de créer des emplois.
Selon cette logique, les grandes villes doivent être insérées dans la mondialisation pour concurrencer les autres métropoles. Le rôle de l’action publique devient alors de soutenir les villes dans cette compétition mondiale, notamment par la construction de transports de plus en plus rapides. « Pour nombre d’élus locaux, [c’est] un des enjeux principaux de la réalisation de la LGV du Sud-Ouest ou de l’aéroport de NDDL alors que ces deux métropoles font déjà partie des plus attractives de France voire d’Europe », écrivent les auteurs de Résister aux grands projets inutiles et imposés.
Ces grands projets ont-ils réellement les moyens de rendre ces territoires plus compétitifs ? Cette compétitivité est-elle même souhaitable et bénéficie-t-elle toujours aux habitants des territoires concernés ? Dans leurs recherches, l’économiste Olivier Bouba-Olga et le sociologue Michel Grossetti décortiquent ce qu’ils appellent la mythologie CAME : compétitivité, attractivité, métropolisation, excellence6.
Selon eux, les décideurs n’ont que ces quatre mots à la bouche alors qu’ils n’ont pas les effets attendus. « Le discours rassurant sur la compétitivité empêche de tenir suffisamment compte des inégalités socio-spatiales, de l’engorgement des réseaux de transport, des problèmes de pollution, qui peuvent être perçus dans ce cadre de raisonnement comme un prix à payer pour la performance », écrivent-ils. Ainsi, les ressources publiques étant limitées, les dédier à certains acteurs ou à certains lieux comme les métropoles conduit à renforcer ces inégalités.
Y a-t-il aujourd’hui assez de supermarchés, de routes, d’aéroports et de lignes à grande vitesse pour répondre aux besoins des Français ? Les aménageurs avancent que les infrastructures actuelles seront insuffisantes demain et qu’il faut en construire de nouvelles pour éviter qu’elles ne soient « saturées ».
Cette notion de saturation est centrale dans l’argumentation des promoteurs, comme le souligne l’élue Françoise Verchère, opposante de longue date au projet de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes : « On va donc débattre “saturation” et délai de saturation. Saturation reste le mot qui vient spontanément à l’esprit dès qu’on parle du sujet du transfert de l’aéroport. (…) Le débat est loin d’être simple. Parle-t-on de la saturation technique de la piste unique ? De la saturation de l’aérogare ? Ou encore de la saturation “psychologique” liée au bruit pour les riverains ? En fait, une grande partie de la manipulation des chiffres et de la réalité vient de cette confusion subtilement entretenue7. » Les aménageurs font des paris sur l’avenir.
Ils justifient la construction de l’autoroute A65 par un doublement du trafic routier, celle du complexe EuropaCity par la venue de 30 millions de visiteurs par an, celle de la LGV dans le Sud-Ouest par un trafic ferré multiplié par 5 ou 6. Des prévisions qui ne se révèlent pas toujours exactes, comme le soulignent les auteurs de Résister aux grands projets inutiles et imposés : « On observe ces dernières années, particulièrement sur le cas des routes, un écart important entre les trafics observés et les prévisions issues de ces calculs : les trafics étaient en 2015 de 25 % inférieurs à ce qui était anticipé 20 ans auparavant. Là où les services de l’État anticipaient une croissance annuelle du trafic routier de 2,4 à 2,6 %, celui-ci a quasiment stagné depuis 20005. » Attention donc à l’argument fallacieux de la saturation.
Aujourd’hui, les promoteurs n’ont d’autre choix que de prendre en compte l’impact écologique de leurs projets d’aménagement. En quelques années, le maître-mot pour faire accepter l’artificialisation des sols entraînée par leurs constructions est donc devenu la « compensation ». L’idée est de compenser la destruction d’un écosystème à un endroit par la création d’un milieu naturel similaire à un autre endroit.
Depuis 2016, cette obligation de compensation est inscrite dans la loi : « Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. » Le concessionnaire du projet de l’autoroute A69 promettait ainsi de planter cinq fois plus d’arbres qu’il n’allait en abattre et de restaurer deux fois plus de zones humides que celles qui existaient sur le tracé envisagé. Des équivalences contestées par les opposants à l’A69, arguant que cinq jeunes arbres plantés ne compensent pas un platane centenaire abattu.
Alors peut-on réellement compenser la destruction d’un écosystème par la préservation ou la création d’un autre ? Ce mécanisme de compensation ne donnerait-il pas un « droit à détruire » la biodiversité, comme l’avance l’économiste Maxime Combes8 ? Au-delà des débats éthiques sur la marchandisation de la nature, les études actuelles restent réservées sur l’efficacité de ce système de compensation. Une méta-analyse portant sur 621 zones humides restaurées dans le monde, montre que même un siècle après avoir été restaurés, ces écosystèmes ne récupèrent que 75 % de leurs capacités9.
En France, une autre étude a analysé 1 153 projets de compensation entre 2017 et 2021 et montré que les promoteurs choisissaient bien trop souvent des sites en relativement bon état écologique, alors que les mesures de compensation devraient privilégier la restauration ou la préservation des sites les plus abîmés10.
Dernière corde à l’arc des aménageurs pour imposer leurs infrastructures : décrédibiliser leurs opposants. Rien de mieux pour cela que de jouer la carte du Nimby (Not in my backyard, « pas dans mon jardin »). Cette expression, apparue aux États-Unis dans les années 1970, désignait des propriétaires issus de la classe moyenne blanche qui refusaient les constructions de projets d’intérêt collectif aux abords de leur jardin, pour les reléguer dans des espaces défavorisés.
Utiliser le qualificatif de Nimby permet aujourd’hui aux promoteurs de disqualifier les contestataires en les faisant passer pour des égoïstes défendant leurs petits intérêts particuliers. Cette rhétorique leur permet également d’endosser le rôle de porte-parole de l’intérêt général, soucieux du bien-être du plus grand nombre face à une minorité réticente au progrès. La mention d’un « syndrome » Nimby tendrait même à transformer toute action collective en pathologie.
Pour les auteurs de Résister aux grands projets inutiles et imposés, enfermer les opposants dans cette position illégitime est une manière de dépolitiser le débat : « Ce déséquilibre, qui nie la nature politique de l’action des opposants, ne laisse la place qu’à des discussions techniques sur les tracés des infrastructures, les mesures de protection pour les riverains ou le montant des indemnisations. C’est le schéma idéal pour l’État qui conserve sa place de surplomb dans la définition de l’intérêt général tout en se montrant compréhensif et magnanime dans la mise en œuvre de ses choix. »
Pour contrer ce récit qui ne reflète pas la réalité des mouvements qu’ils ont observés, le collectif de chercheurs propose d’utiliser à la place de Nimby le terme de « résistance éclairée ».
1. Tribune « A69 : “Le désenclavement des territoires ne supporte aucune contestation” », Reporterre, 29 mai 2024.
2. Site de la Compagnie nationale des commissaires enquêteurs.
3. L’enquête est consultable sur le site de la préfecture des Deux-Sèvres.
4. Frédéric Graber, Inutilité publique. Histoire d’une culture politique française, Amsterdam, 2022.
5. Des plumes dans le goudron, Résister aux grands projets inutiles et imposés. Textuel, 2018.
6. Olivier Bouba-Olga, Michel Grossetti, « La mythologie CAME (Compétitivité, Attractivité, Métropolisation, Excellence) : comment s’en désintoxiquer ? », 2018.
7. Françoise Verchère, Notre-Dame-des-Landes, la fabrication d’un mensonge d’État, Tim Buctu éditions, 2016.
8. Maxime Combes, « La compensation biodiversité instaure un droit à détruire ! », blog de Mediapart, 2016.
9. D. Moreno-Mateos, M. E. Power, F. A. Comín, R. Yockteng, « Structural and Functional Loss in Restored Wetland Ecosystems », PLOS Biology, 2012.
10. B. Padilla, S. Gelot, A. Guette, J. Carruthers-Jones, « La compensation écologique permet-elle vraiment de tendre vers l’absence de perte nette de biodiversité ? », 2024.
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